2025年国内城投行业ESG债券市场运行年报

截至2025年末，国内市场城投行业累计发行ESG债券453只，规模达3,189.85亿元。其中，2025年国内城投行业ESG债券共计发行44只，发行规模达310.09亿，较2024年发行只数同比增长4.76%，发行规模增长2.62%。绿色债券始终为城投行业发行ESG债券的主要选择，2025年共计发行25只，发行规模达134.25亿，较2024年发行只数同比下降7.41%，发行规模同比下降21.68%。此外，可持续发展挂钩债券2025年共发行20只、规模达151.84亿元，较2024年上升了33.33%和64.24%，发行数量与规模均创历年新高且发行规模已超过同期绿色债券。

2025年，城投行业ESG债券在二级市场交投活跃，全年共有469只债券发生交易，累计成交规模达901.11亿元。绿色债券是市场流动性的主要载体，交易数量达385只（占比82.09%），成交额为514.44亿元（占比57.09%）。可持续发展挂钩债券表现突出，尽管交易债券数量仅为34只（占比7.25%），但其成交规模高达243.52亿元，占总规模的27.02%。其中，私募债交易最为频繁，为二级市场各品种交易数量之首，中期票据流动性最强，居各品种成交规模之首。

近三年来陕西地区AA+主体、同期限、同品种债券票面利率的新低：咸阳市城市发展集团有限公司2025年面向专业投资者非公开发行低碳转型挂钩公司债券（第二期）。

苏州市首单“绿色+可持续挂钩”永续中期票据：昆山市水务集团有限公司2025年度第一期绿色中期票据（可持续挂钩）。

城投行业ESG债券自推出以来，已从政策引导下的探索性工具，逐步发展为城投平台重要的中长期融资补充渠道，呈现出市场集中度较高、区域分化明显、项目属性相对清晰、发行节奏随监管和项目储备动态调整的特征。未来，在融资监管趋严和城投转型背景下，ESG债券仍将作为合规融资的重要抓手，但发行门槛、信息披露和绩效约束要求有望进一步提高；双碳目标持续推进下，ESG债券发行或将向项目储备更成熟、绩效指标可量化程度更高的城投企业集中。

城投公司作为中国城镇化快速发展的特殊产物，长期扮演着地方政府在预算外进行基础设施建设关键融资渠道的角色。在经济增速放缓、房地产和土地出让收入下行，地方财政压力加剧，城投行业负债规模持续攀升的背景下，地方政府偿债能力弱化，城投债已成为地方政府债务风险的重要隐疾。

2023年7月，中共中央政治局会议提出“制定实施一揽子化债方案”，把化解地方债务风险作为重要任务，化债工作由此进入全面推进阶段。随后，各监管部门围绕落实政治局会议精神，相继通过债务置换、再融资安排、严控新增隐性债务等制度安排，对地方存量债务实施有序化解和风险缓释。在此政策取向下，交易所和银行间市场持续提高对城投债发行的审核标准，重点关注资金用途合规性、项目真实性和现金流来源可持续性，对资金用途不够明确、偿债机制主要依赖财政支持的企业发债进行严格限制，意图实现对缺乏市场化能力主体的精准出清。整体来看，化债政策并非对城投融资实施全面收紧，而是通过制度性安排推动城投融资由“泛政府化、扩规模”向“项目化、可持续”方向重塑。

面对城投行业转型发展的迫切需求，ESG债券（包括绿色债券、可持续发展挂钩债券、转型债券等）的相对优势逐步显现。

    其中，绿色债券以具体项目为资金投向，资金用途清晰、可核查，与当前监管强调的融资合规性和透明度要求高度一致，同时其支持方向与国家绿色低碳和高质量发展战略紧密衔接。2025年6月，国家发展改革委在《关于促进城投公司高质量发展的指导意见（征求意见稿）》中明确提出，支持城投企业参与绿色基建等新兴领域，鼓励通过绿色债券、REITs等工具盘活存量资产、增强市场化经营能力；2025年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》亦从国有企业改革、防风险和财政可持续性角度，进一步强化了基础设施投资提质转型和绿色低碳发展的政策导向。从具体投向看，根据国家发展改革委等十部门发布的《绿色低碳转型产业指导目录（2024年版）》和中国人民银行等三部门发布的《绿色金融支持项目目录（2025年版）》，城投企业依托传统业务开展的产业化转型发展路径与绿色可持续发展领域高度重合。绿色交通、绿色建筑、污水处理等项目既具备明确的绿色属性，又能够形成相对稳定的运营收入，是城投企业在化债背景下推进业务转型、构建经营性现金流的重要载体，也为绿色债券的发行提供了现实可行的项目基础。

而可持续发展挂钩债券（以下简称“SLB”）也为城投企业转型提供选择。在城投行业强调“控增量、防隐债”的监管环境下，SLB并非简单扩张融资工具，通过引入量化、可核查的绩效目标，倒逼城投企业沿着更加市场化、可持续的发展路径推进转型，在不增加隐性债务风险的前提下，逐步改善其融资结构和期限结构，并有助于增强市场对其转型意愿和治理能力的认可。与此同时，与绿色债券侧重资金投向具体项目不同，SLB以企业可持续发展绩效为约束条件，将融资成本与节能减排等关键指标挂钩，为城投企业在转型初期整合资源、优化资产结构、培育经营性现金流提供了融资空间。

综上，对于身处转型关键期的城投行业而言，ESG债券并非简单的政策鼓励工具，而是在其他融资渠道持续收紧条件下，兼顾合规性、战略一致性和债务结构优化功能的结构性融资方式。因此，发行ESG债券已成为城投公司化解自身债务风险、培育市场化可持续经营能力，从而实现长远发展的必然战略选择。

截至2025年末，国内市场城投行业累计发行ESG债券453只，规模达3,189.85亿元。其中，2025年国内城投行业ESG债券共计发行44只，发行规模达310.09亿，较2024年发行只数增长4.76%，发行规模增长2.62%。

从历史演进看，2017年至2021年处于城投行业ESG债券发行的快速上升期，在“双碳”目标引领与绿色金融政策激励下，发行数量与规模逐年攀升，并在2021年达到历史峰值；2022至2024年步入回调规范期，随着城投融资的全面收紧，市场经历了一轮出清与调整，发行量从高位回落。2025年，城投行业ESG债券一级市场进入低位平稳期：一方面，在全面化解地方债务的宏观导向下，城投融资趋于审慎，ESG债券难以脱离行业整体的收缩周期而独立扩张；另一方面，随着ESG债券标准日益规范，城投行业绿色项目储备相对有限，但ESG债券在满足合规融资要求方面仍具备独特的战略价值。

2017~2025年，城投行业ESG债券始终以普通的绿色债券为主导，其中2017-2020年发行的ESG债券均为绿色债券。2021年起，债券品种逐渐丰富，SLB比重逐年提升，发行数量从2021年的2只增长至2025年的13只，规模从8亿元上升至108.84亿元，反映出城投企业逐步通过挂钩绩效目标的方式拓宽融资渠道。与此同时，自2021年债券市场推出碳中和债券后，城投行业碳中和债券发行呈现下降趋势，在2021年发行16只、规模106.86亿元的高点后，发行量与规模整体回落，2025年仅发行2只、规模30亿元，或与“碳中和”贴标趋于审慎以及城投债政策调整相关。此外，2025年城投行业首次出现“绿色+SLB”双贴标债券，标志着城投行业ESG债券结构进一步向复合化、创新化方向发展。

（一）城投行业绿色债券一级市场发行情况

1、整体情况

2017~2025年，城投行业累计发行绿色债券（含碳中和债券，下同）407只，规模总计2,858.81亿元。整体来看，由于地方政府债务管控持续深化、部分区域融资平台融资行为进一步规范，城投债券市场整体进入收缩阶段。2025年，全国共发行城投债8,561只，发行总额为55,128.01亿元，受政策收紧影响，发行额延续下降趋势，较上年下降11.17%；净融资规模仅362.42亿元，不足上年的两成，城投行业整体融资能力明显承压。

在整体下行的行业环境中，城投行业绿色债券亦难以独立于城投债整体趋势之外，自2021年达到发行阶段高点后呈现回落趋势，发行数量与规模逐年收缩。城投行业2025年国内城投行业绿色债券共计发行25只，发行规模达134.25亿，较2024年发行只数同比下降7.41%，发行规模同比下降21.68%。

2、发行品种分析

2017~2025年间，城投行业绿色债券的发行品种整体仍以公司债和企业债为核心支撑。截至2025年末，二者在发行数量和发行规模上的合计占比均约为四分之三，体现出其在存量融资渠道中的基础性地位。

从结构变化来看，公司债占比在不同年份间呈现一定波动，而企业债的份额则持续缓慢回落，反映出在监管政策趋严、发行条件约束增强的背景下，传统企业债在城投行业绿色融资体系中的相对吸引力有所下降。与此同时，中期票据凭借期限结构更为灵活、定价效率较高以及与银行间市场投资者需求契合度提升，其发行占比稳步上行，并在2024年以55.56%的发行数量占比和58.94%的发行金额占比首次跃居各品种之首，表明城投主体在绿色融资工具选择上正逐步向更市场化、适配性更强的品种倾斜。

2025年，城投行业绿色债券市场由公司债与中期票据主导，品种集中度极高。其中，公司债全年发行12只，发行数量增长至2024年的4倍，发行规模增至65.75亿元，同比提升29.05%。中期票据发行8只，规模83.90亿元，单笔平均规模达10.49亿元，明显高于其他品种。

3、发行场所

城投行业绿色债券市场呈现出以银行间市场为核心、交易所市场为重要补充的格局。早期“银行间、上交所”跨市场发行占比相对较高，反映出城投主体在绿色融资初期对多渠道发行的探索；自2021年起，银行间市场在发行规模和年度占比上的优势逐步显现，并在随后多个年份中成为主要发行场所。上交所发行份额年度波动较大，2023年发行规模占比一度达到56.35%，在部分年份仍具备较强的集中发行能力；而深交所无论在数量还是规模上占比始终较低，整体影响有限。

从融资条件看，不同发行场所之间在票面利率和债券期限上存在一定差异。城投行业绿色债券票面利率整体呈下降趋势，主要与同期利率中枢下移、城投化债政策持续推进以及绿色债券投资需求提升等原因有关。银行间市场绿色债券的平均发行利率整体低于交易所市场，体现出一定成本优势。债券期限方面，银行间市场和上交所的平均发行期限分别为4.75年和4.60年，整体以中期品种为主，有利于城投主体在化债背景下平滑债务到期结构；相比之下，深交所以及“银行间、上交所”交叉发行的债券期限明显更长，显示其在部分年份中更偏向承接长期资金需求。

2025年，城投行业绿色债券发行继续向银行间市场集中，全年在银行间市场共发行10只绿色债券，发行规模达89.50亿元，分别占当年发行总数量和总规模的40.00%和54.49%，在以上两个维度均位居各发行场所之首，是城投绿色融资的核心渠道。城投行业在上交所2025年共发行9只绿色债券，发行规模37.75亿元，发行只数占比为36.00%，在发行数量上仍具备较强承载能力。城投行业在深交所全年发行3只绿色债券，发行规模28.00亿元，较2024年有大幅度回升。

4、发行地区

截至2025年末，已有20个省（市、自治区）的城投企业参与发行绿色债券。从区域分布看，受制于各地区经济基础、城投主体信用资质、绿色项目储备以及政策落实节奏差异，城投行业绿色债券发行呈现出明显的区域分化特征，整体发行重心高度集中于东部地区。其中，江苏省累计发行123只绿色债券，发行规模达798.43亿元，位居各地区之首；浙江省累计发行80只，规模为506.82亿元，显示出较高的市场参与活跃度；山东等省份在规模和只数上形成一定补充。中部地区整体处于承接位置，发行结构相对分散，其中湖北、湖南和江西表现较为突出，分别累计发行20只、19只和16只，发行规模依次为193.10亿元、136.30亿元和135.20亿元。西部地区整体发行活跃度和规模水平偏低，四川和重庆相对突出，累计发行只数分别为30只和31只，发行规模分别为142.81亿元和259.60亿元，其余省份及自治区发行频率和规模均较有限。此外，在一揽子化债的政策框架下，相关文件对不同地区城投融资行为实行差异化管理。关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号）所列天津、内蒙古等12个重点省份及重点化债地市，在《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（国办发〔2023〕47号）严控新建政府投资项目、《优化金融支持地方政府平台债务风险化解的通知》（银发〔2024〕134号）和《中国人民银行等四部委关于规范退出融资平台公司的通知》（银发〔2024〕150号）加快退平台进程的约束下，近年新增城投项目明显收缩，绿色债券整体发行空间相对受限。除重庆市外，其他重点地区绿色债券发行明显承压；而重庆作为直辖市，财政统筹能力和项目保障条件相对较强，部分绿色项目仍在现行政策框架下推进，因而保持了一定的发行韧性。

从时间演变和区域扩散路径看，城投行业绿色债券发行呈现出由少数地区试点、到多区域参与、再逐步收敛趋稳的阶段性特征。2017至2018年，参与发行的省份数量较为有限，主要集中在东部及个别中西部省市，整体仍处于探索阶段；2019年起，随着绿色金融政策体系逐步完善以及城投企业对绿色融资工具认知加深，参与发行的省份数量明显增加；在2020年“双碳”目标提出后，绿色债券逐渐成为城投平台合规融资的重要工具，并于2022年扩展至16个省份参与发行的阶段性高点，区域覆盖显著提升。此后，随着城投融资监管趋严、项目合规要求提高以及部分地区绿色项目储备边际放缓，参与发行的省份数量有所回落，发行节奏趋于理性。2024至2025年参与省份数量相对稳定，发行重心进一步向具备成熟项目储备和较强融资能力的地区集中，城投行业绿色债券发行由扩张导向转向以质量和可持续性为主的常态化发展。

从2025年发行情况看，江苏省全年共发行12只绿色债券，发行规模达72.25亿元，在发行数量和规模两方面均明显领先，处于绝对主导位置。河南省和重庆市次之，分别发行4只和3只，发行规模分别为30亿元和31亿元，构成当年市场的重要补充。其余地区发行活跃度较低，发行数量集中在1至2只，发行规模也相对有限，整体反映出2025年城投绿色债券市场的区域集中度处于较高水平。

5、发行人行业分布

依据中诚信二级行业划分标准，城投行业绿色债券发行长期高度集中于城市基础设施建设领域，其发行规模占比常年维持在约70%，发行数量占比约60%，贯穿各年份并保持绝对主导地位，表明绿色债券在城投体系中主要用于支持市政基础设施和公共服务设施等具备明确绿色属性且现金流相对稳定的项目。园区及片区开发运营作为另一重要发行人行业，发行数量占比约为四分之一，发行规模占比约为五分之一，对整体市场形成有效补充。相比之下，城乡综合开发、道路运输等其他行业发行人参与度相对有限。总体来看，城投行业绿色债券已形成以传统基础设施和片区开发为核心的发行人行业结构，同时行业分布上呈现出逐步向多元化方向演进的特征。

2025年，城投行业绿色债券发行人子行业仍高度集中于城市基础设施建设，共发行15只绿色债券，发行规模达125.95亿元，分别占当年发行数量和发行规模的60%和76.7%，在各行业发行人中保持绝对主导地位；但与2024年相比，发行数量同比下降16.67%，发行规模同比下降30.86%，反映出在整体发行节奏放缓背景下，基础设施类绿色项目的融资规模有所收缩。园区及片区开发运营位居第二，全年发行6只，发行规模为20.60亿元，数量占比为24%，规模占比约12.5%，对整体市场形成重要补充。

6、募集资金投向领域

从募集资金投向来看，城投行业绿色债券的演进脉络清晰体现了其绿色属性的深化与聚焦。早期项目以海绵城市、生态保护和资源循环利用等环境修复类为主，随后资金迅速向具有显著碳减排效益的绿色交通领域高度集中，成为长期以来的主导投向。近年来，投向进一步拓展至光伏等可再生能源项目，同时用于存量绿色债务置换的比例显著上升。整体上，资金从支持分散的绿色基建，演变为重点聚焦于清洁交通和能源体系等核心减排领域，反映出城投行业的绿色实践与国家“双碳”战略持续协同深化的进程。

2025年，已公开的城投行业绿色债券募集资金主要投向绿色交通、可再生能源、污水处理及供水等领域。其中，绿色交通类项目占据主导，全年共发行9只债券，募集资金达76.55亿元，数量和规模均显著高于其他类别。可再生能源类、污水处理类与供水类项目则继续作为环境基础设施的关键组成，支撑区域可持续发展。整体来看，绿色债券资金配置呈现向绿色交通集中、同时兼顾多元绿色领域的态势，彰显出城投行业在推动低碳城市建设与履行环境责任方面的双重导向。

（二）城投行业可持续挂钩债券一级市场发行情况

1、整体情况

城投行业自2021年首次发行SLB以来，整体发行活跃度和规模持续提升。截至2025年末，全行业累计发行SLB（含低碳转型挂钩，下同）共47只，规模总计337.04亿元。其中2025年发行20只、规模达151.84亿元，较2024年上升了33.33%和64.24%，发行数量与规模均创历年新高。在城投行业绿色债券发行规模持续回落的背景下，2025年SLB发行规模已超过同期绿色债券（134.25亿元），显示出SLB在城投ESG融资体系中的相对韧性与重要性正显著提升。

2、发行品种分析

从发行品种看，城投行业SLB由单一品种起步，逐步向多元化结构演进。截至2025年末，中期票据在累计发行只数和发行规模中均占据较高比重，反映其单笔规模相对较大、在城投SLB中的市场接受度较高。公司债在2023~2024年发行活跃，但2025年规模占比显著回落；定向工具在2023年规模占比突出，但其后占比逐步下降，整体处于辅助地位。

3、发行人行业分布

从发行人行业结构看，城投行业SLB发行高度集中于城市基础设施建设及相关主业领域。基础设施建设类城投平台在SLB发行中占据主导地位，主要源于其资产规模大、融资需求稳定，且在节能减排、绿色运营、碳强度控制等指标设定上具备较强可操作性，较易与SLB的绩效约束机制相匹配。自2024年起，SLB发行人行业分布明显拓宽，2025年进一步延伸至城市基础设施建设、交通和水务等多个领域，行业结构呈现出逐步多元化的特征。

 4、KPI指标设定类型

从已公开披露的关键绩效指标（以下简称“KPI”）设定类型看，城投行业SLB整体呈现出与城投主业高度贴合、可核验性强的特点。绿色建筑类KPI最为集中，主要围绕绿色建筑新增或累计竣工面积设定，是当前SLB中应用最成熟、覆盖范围最广的指标类型。绿色交通类KPI以公共充电桩数量、电气化铁路里程等为核心，侧重于衡量交通基础设施低碳化改造的实际成效。基础设施与公共服务类KPI多聚焦保障房建设与天然气管网覆盖等方面，兼顾绿色属性与民生导向。与此同时，绿色运营类KPI引入运营端约束，如碳排放水平、综合能耗水平及ESG评级等级，标志着部分城投企业由建设端指标向运营绩效指标延伸。整体来看，城投SLB的KPI正由单一维度关注项目建设结果向运营效率和综合治理能力提升逐步拓展，体现出KPI体系由易落地向高质量约束演进的趋势。

1、整体情况

2025年，城投行业ESG债券在二级市场交投活跃，全年共有469只债券发生交易，累计成交规模达901.11亿元。其中，绿色债券是市场流动性的主要载体，交易数量达385只（占比82.09%），成交额为514.44亿元（占比57.09%）。SLB表现突出，尽管交易债券数量仅为34只（占比7.25%），但其成交规模高达243.52亿元，占总规模的27.02%，反映出SLB产品具备平均单笔交易体量更大的特点。

2、发行品种

2025年城投行业ESG债券二级市场中私募债共有190只参与交投，交易只数占比40.51%，为2025年ESG债券各品种的交易只数之首；中期票据共有89只参与交投，规模达451.59亿元，占据二级市场总交易规模的50.11%，为2025年ESG债券各品种的交易规模之首。

• 25咸阳03

咸阳市城市发展集团有限公司2025年面向专业投资者非公开发行低碳转型挂钩公司债券（第二期）发行规模为10亿元，发行期限为5年，主体评级AA+，票面利率低至3.16%，其核心要素严格遵循低碳转型挂钩债券相关规范要求。债券选取运输营运业务中纯电动新能源公交车数量占比作为关键绩效指标，该指标对应业务属于公司核心的公用事业板块，与公司主营业务及整体低碳转型战略高度契合。

该债券票面利率低至3.16%，一举创下近三年以来陕西地区AA+主体、同期限、同品种债券票面利率的新低，这一突破性的利率表现具备极强的市场竞争力。对于发行人而言，这一亮眼的利率水平能够有效降低长期融资成本，减轻财务负担，为企业践行绿色发展战略提供了坚实的资金保障。同时，这一利率优势的达成，充分彰显了资本市场对发行人国有全资主体资质、清晰的低碳转型战略布局、规范的债券结构设计以及扎实的履约能力的高度认可与信心。

作为区域内的标杆性低碳转型挂钩债券，该债券发行不仅为发行人拓宽了绿色融资渠道，更为陕西地区同类型企业探索低碳转型挂钩债券的发行路径、优化融资结构打造了可复制、可借鉴的优秀范例，对推动区域绿色金融发展和公用事业低碳转型具有重要的示范引领作用。

• 25昆山水务MTN001（可持续挂钩）

昆山市水务集团有限公司于2025年12月发行“2025年度第一期绿色中期票据（可持续挂钩）”。该债券注册额度10亿元，首期发行规模6亿元，期限为“3+N”年，票面利率为2.37%。募集资金将全部用于偿还发行人旗下污水处理厂联通工程、吴淞江流域综合整治一期工程等四个绿色项目的有息债务，将系统性地提升区域水环境治理能力，通过增强污水收集与处理效能，有效削减入河湖污染负荷，助力水体质量改善；同时借助智慧调度与管网优化，促进水资源节约与高效利用，强化供水安全保障。

本期债券为昆山市水务集团在资本市场的首次亮相，标志着该企业正式进入了公开债务市场。同时作为苏州市首单“绿色+可持续挂钩”永续中期票据，本期债券创新性地融合了绿色债券与SLB的双重机制，构建了一个兼具项目导向与转型激励的完整融资解决方案，即“绿色”属性确保了募集资金严格按照国家标准，精准投向污水处理、供水提质等环境基础设施领域，直接支持实体项目的建设与运营；“可持续挂钩”特性，则通过将债券条款与发行人预定的KPI相绑定，将企业的融资成本与其在节能减排、资源效率等方面的长期表现动态关联，从而建立起市场化的持续改进激励约束机制。

这一双贴标设计，不仅精准契合了当前城投及公用事业企业存量债务管理与绿色转型的双重需求，也为同类企业利用创新金融工具实现高质量发展提供了可复制的范本。其成功发行，显示了在化债与转型并行的政策背景下，兼具合规性、战略性与激励性的ESG融资产品正获得监管与市场的双重认可。

总体来看，城投行业ESG债券自推出以来，已从政策引导下的探索性工具，逐步发展为城投平台重要的中长期融资补充渠道。尽管城投债券市场整体进入收缩周期，绿色债券与SLB仍在合规性、结构优化及转型引导方面发挥了差异化作用。其中，绿色债券在发行规模、区域覆盖和行业渗透度方面持续扩展，形成以银行间市场为核心、交易所市场为补充，以城市基础设施建设和园区片区开发为主要投向的稳定结构；SLB自2021年落地后增长迅速，发行数量和规模在2025年均创历史新高，显示城投主体在不新增隐性债务的政策约束下对“目标约束型融资工具”的接受度显著提升。

从结构特征看，城投ESG债券呈现出市场集中度较高、区域分化明显、项目属性相对清晰、发行节奏随监管和项目储备动态调整的特征。东部地区在发行规模和成熟度上持续领先，而重点化债地区绿色债券发行空间明显收缩；行业投向长期集中于城市基础设施建设，近年向园区运营、水务、交通等细分领域延伸，但整体仍以具备稳定现金流和明确绿色或低碳属性的项目为主。

展望未来，城投行业ESG债券的发展将更多体现“质量优先、结构优化”的特征。一方面，在融资监管趋严和城投转型背景下，ESG债券仍将作为合规融资的重要抓手，但发行门槛、信息披露和绩效约束要求有望进一步提高；另一方面，随着“双碳”目标持续推进和地方绿色项目储备逐步分化，ESG债券发行或将向项目储备更成熟、绩效指标可量化程度更高的城投企业集中。整体而言，城投行业ESG债券有望从“政策驱动扩张”阶段，逐步过渡至“规范化、常态化、差异化发展”的新阶段。